欧美水污染治理经验
2014-08-17 21:13:16 更新 | 来源： | 次阅读
◎“水环境可持续管理”和“水资源综合管理”等概念主导的“水管理”时代已经结束，取而代之的是“水治理”理念。
◎北京市在水污染治理中存在着违法不究、执法力度不够等问题，使得河道连年污染、水环境恶化等问题始终无法彻底得到解决。
北京是特大型城市，人口规模大，污染负荷高，水环境承载能力严重不足。水环境污染问题也伴随着城市化的快速发展应运而生，已成为北京最受关注的民生问题之一，是生态文明建设的一大挑战。目前，水污染治理问题也是全球性的公共问题。欧美各国都就水污染治理采取了一系列的措施、手段和方法。从当前治理情况来看，各国在水污染的治理方面已经取得了较大的成效，积累了许多成功的经验和做法。本文对已有的欧美经验进行分析总结、加以借鉴，破解水污染治理措施深层次问题，在创新思路、创新机制上有所改善，继而推进北京市水污染治理工作的深化与改革。
一、欧美水污染治理的对策梳理
（一）美国
美国自20世纪70年代以来，水污染加剧，严重的水污染促使美国联邦政府于1972年制定了《清洁水法》，并以此为核心建立了法规标准体系。为了达到《清洁水法》原先制定的目标，联邦政府制定了每次为期4至5年的环境保护战略规划，并提出了主要的防治措施和保护手段。在流域治理上，1933年通过了的《田纳西河流域管理局法》的规定，TVA田纳西河流域管理局统筹兼顾，负责田纳西河流域的综合规划、开发与管理。在区域治理方面，与加拿大在1972年共同签署了《大湖区管理协议》，规定了两国政府在大湖区的污染治理和保护方面的权利、责任、义务，为解决包括伊利湖在内的五大湖区的环境污染、维护该地区的生态平衡提供了政策依据及管理办法。另外，制定了鼓励公众参与和政府信息公开方面的法律，强调公众参与公共决策的重要性。其中具有代表性和示范意义的是《信息自由法》以及2003年环保署制定的《公众参与政策》。美国流域水环境采用一种“集成—分散”式的管理模式。此模式既可以发挥部门与地区的自主性，又不失全流域的统筹与综合管理。美国的流域委员会是由流域内各州州长、内务部成员及其代理人组成，人数不多，但权力很大。水环境管理手段主要分为经济管理手段和技术管理手段两类。其中，经济管理手段主要以创建市场、责任制度、财政等为主导；技术管理手段主要有水体功能与水质标准，水体监测、评价与报告，基于日最大负荷的总量控制，点源国家污染物排放消除系统和许可证计划，非点源污染控制计划，疏浚或填方许可证计划等。
（二）英国
英国在1963颁布了《水资源法》，后又于1973年通过制定基本的《水法》及专项法律来完善水法体系。在泰晤士河流域治理上，根据《公共健康法》、《防污染法案》（1968）、《污染控制法》等法律法规，各工厂的废水需自行处理，符合一定的水质标准后才能排入泰晤士河中。英国是以“环境－经济－水环境－投资－效益”为一体化的环境决策模型。在流域层面实施的是以流域为单元的综合性集中管理，即在环境部下设水务局，水务局下面有西北水务公司和泰晤士河水务公司等10个分公司。这些水务公司是对河流进行统一规划与管理的权力性机构，有权提出水污染控制政策法令、标准，有权控制污染排放，在经济上也有独立性。英国采取“使用者支付”和“污染者付费”的经济管理手段。明确指出“资源定价至少应该包含（水）产品和服务的机会成本，包括资本差别、运行维护成本以及环境成本”，并且后来逐渐认为除了污染防治成本以外，排污者还应该承担污染损害成本。
（三）德国
德国目前实行的是1996年修订的《水资源管理法》，该法律关于水资源管理和保护的规定详尽到了具体技术细节，它对城镇和企业的取水、水处理、用水和废水排放标准都有明确的规定。德国自1970年以来，与法国、荷兰、瑞士和卢森堡草拟了三个国际条约，确定了向莱茵河排放污水的标准。德国成立了专门的流域管理机构，加强流域沿岸地区的合作，共同承担污染治理责任，该机构确立了流域水环境保护的原则。经济调节是德国保护和治理水环境的重要手段。其主要经济手段包括：规定自来水价格、征收生态税和污水排放费，以及对私营污水处理企业减税等。德国境内有多条跨境流域，与邻国合作也是德国进行水污染治理的手段。
（四）法国
法国议会于1964年相继通过了《水法》、《水域分类、管理和污染控制法》，《水法》于1992年进行较大的修改，形成了新的体制、机制，推动了各级政府对水污染的防治。近年来，政府制定了《2010～2013年国家水保护行动计划》，旨在原有基础上进一步摸清法国水资源现状，加强水污染的防护和治理。此外，对跨境流域的治理也通过了《莱茵河2020计划》，实现莱茵河可持续发展计划。法国的流域水环境管理实行的是“综合—分权”管理，各流域都有一个流域委员会和水理事会，前者代表地方政府而不是中央政府，旨在促进流域内各机构履行其作用和职责，而后者在执行流域委员会决定的同时，还对中央政府负责，从事各项具体技术工作。实行“水务会议”制度，由专属流域机构、政府、流域内拥有土地的集体和居民及其他代表“三三制”参加。法国采取多项行政管理手段加强水资源保护和水污染治理，在所有人口超过2000人的城镇均建立污水处理厂，目前城市污水处理覆盖率已经达到98%。要求所有城镇在2015年前必须建立符合欧盟标准的污水处理系统。与此同时，也采取了征收水污染税等经济管理手段。
（五）欧盟
作为欧洲联合治理水环境的领导者，欧盟在1970年即开始制定了保护水源和河流的政策，当时主要通过立法保护水质，并集中力量制定水质标准。2000年10月23日，欧盟议会和理事会正式批准通过《水框架指令200060EC》。欧盟《水框架指令》将环境管理、环境规划、环境标准和环境监测纳入一个体系，实现了广义环境管理的有机统一。欧盟为促进公众参与包括水资源管理在内的环境管理，制定了一系列政策。其中，《奥尔胡斯协定》（2001）对公共参与做了明确界定，为公众参与环境管理确立了三项基本权利；《关于公众获得环境信息的指导方针》（2005），对于公众的权利、管理机构的责任、公共信息服务的方式等进行了具体的规定。
二、欧美水污染治理的经验总结
随着全球经济发展和人口持续增长，水环境承受的压力日益加大。由于发展阶段的差异，发达国家已经结束了经济的高增长期，近些年来对水污染治理进行了大量探索。在长期治理过程中，积累了一系列行之有效的经验，政策界和学术界的广泛参与和积极互动，确立了水污染治理的若干新理念、新路径和新方法。（一）构建了一套完整的法律法规体系。发达国家和区域性组织已构建了一套完整的法律法规体系。纵向上，从国家层面到区域、流域层面都已分别制定法律法规；横向上，针对水污染治理的实际需求，从技术层面、管理层面、社会公众参与层面制定了各类技术标准、经济政策、行政管理政策等规章制度，形成了完善的法律法规体系，一方面指导水污染治理工作的开展，另一方面约束水污染行为的扩张。（二）形成了不同的管理模式。基本可分为以美国为代表的“集成—分散”式和以英国为代表的“一体化统筹”式。“集成”体现在由统一的流域水环境管理部门进行政策、法规与标准的指定，以及流域水资源开发利用与水环境保护部门所涉及的各部门与地区间的协调。“分散”则表现为各部门、地区按分工职责与区域对水资源、水环境分别进行管理。而“一体化统筹”是指在较大的河流上都设有流域委员会、水务局或水公司，统一流域水资源的规划和水利工程的建设与管理，直至供水到用户，然后进行污水回收与处理，形成一条龙的水管理服务体系。（三）采取了综合治理的管理手段。各个国家或区域性组织总结多年的实践经验，综合运用了财政、税收等经济管理手段，水质监测、污染总量控制等技术管理手段和流域综合管理、制定战略计划等行政管理手段开展水污染治理工作。
三、对北京市的启示
从水污染治理的定义上看，“治理”已经被赋予更深层次的内涵。有文献指出，“水环境可持续管理”和“水资源综合管理”等概念主导的“水管理”时代已经结束，取而代之的是“水治理”理念。水资源具有多方面的服务功能，既是生命之源，又是生产之要，更是生态之基。面临水污染的巨大压力，各国从多个不同层面积极寻求因应之策，包括法律法规的制定与完善、行政执法力度的强化、管理模式和管理手段的转变、公众参与力度的加强等等。经多年实践证明，这些措施在改善水环境管理方面取得了显著成效。因此，对各国水污染治理经验进行分析之后，探究治污经验，可对北京市水污染治理工作及水务改革发展有所启示。（一）应完善法律体系和标准规范北京市在水污染治理的法律层面上，需要完善水法规配套体系，加快立法进程，适时推行排污权交易，保证水污染治理规划依法有序进行，力求以立法突破带动水环境治理的顺利开展。一方面尽快出台《北京市流域水环境区域补偿办法》，按照“谁污染、谁治理”，“谁污染、谁补偿”的原则，考核跨区县界水体断面水质是否超标，排放区县将对下游水环境污染实行补偿。另一方面梳理整合规范标准。在对现行有效规范标准进行系统梳理的基础上，重点加快水质水量监测、污泥无害化处理处置等规范标准的制定、修订和整合。形成覆盖面广、支撑有力的城镇水务规范标准体系。为水环境治理工作提供坚强有力的法制体系保障。（二）强化行政执法和处罚力度行政执法部门提高依法控污能力，实现行政执法全覆盖。不仅要对已获得《水污染物排污许可证》、《城市排水许可证》的单位或企业进行监督管理，还有责任和义务对未注册企业非法排污进行对口监督执法，彻底解决职责不清、协调不力的问题。建立重大水事违法案件挂牌督办制度，发生一起，查处一起，实现全社会排污管控无空白，使遵纪守法者受到保护，违纪者无处生存。北京市目前在治理水污染方面可遵照的法律有2002年修订的《水法》、《中华人民共和国水污染防治法》（2008）、《北京市水污染防治条例》（2010）等。但北京市在水污染治理中存在着违法不究、执法力度不够等问题，使得河道连年污染、水环境恶化等问题始终无法彻底得到解决。因此，北京市在未来修订违反水污染治理法律法规时要着重执行力度和处罚力度的完善。（三）优化管理模式和管理手段北京市应根据本市地理环境条件、水资源特点、行政管理体制现状及其未来发展趋势、经济社会发展状况等各种因素，探索建立具有自身特色的水环境管理模式，在兼顾效率与公平的前提下，改进水环境管理，促进水资源的可持续利用。一般来说，在水环境治理中，多数国家都经历了从行政命令之类的规制手段向以价格、税收、信贷等经济手段为主导的历程转变。见效快，但往往不够灵活，监督成本高迈向治理效率高，专业化运行、市场化运行的思维方式。鉴于此，北京市可在治理水污染中因地制宜地运用经济管理手段。使用合理的税收、融资和引进外资，从而开辟更广阔的资金来源，来减轻政府负担。例如应研究适合北京市的水污染物排放权交易模式。北京市现有的环境交易所主要是针对二氧化硫、化学需氧量等主要污染物和二氧化碳等温室气体的排放量所进行的交易。因此可以借鉴大气污染物的排放权交易，适时推出水污染权排放交易。（四）增强公众参与和科普宣传力度在公众参与层面，不仅要提高公众环境意识，健全公众举报制度和公众听证制度，而且要依法保护公众的环境知情权，北京市可通过相应的微博、微信平台，与市民互动，普及治污条例，随时分享水污染治理方面的新进展，鼓励市民举报非法排污现象，从而提升水污染治理的效率。掌握信息的政府机构应免费向公众提供相关信息。在制订流域水资源规划和水污染防治规划时征询公众意见，注重公众参与建设项目的战略环境评价，引导绿色生产和绿色消费。加大爱水护水宣传及科普力度。保护水环境不仅是政府和部门的责任，也是每个公民应尽的义务。应通过媒体宣传、展览、讲座、免费发放宣传册等形式，普及水环境知识和法律法规，宣传河道水体功能区的划分原则、功能要求、保护要求和水质情况现状；营造“维护良好水环境人人有责，享受优美水环境人人有份”、“我奉献、我享受”、“爱水护水、从我做起”的舆论氛围；让宣传进学校、进社区、进农家乐，提高市民的水环境忧患意识，增强法制观念，落实水环境保护行动；充分调动企事业单位、土地开发企业、社会团体、新闻媒体和志愿者的积极性，共同参与水环境监督和检查，推进水环境保护，共享水环境治理成果。
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